De FCC stelt een onderzoek in naar Google Voice. Google Voice is in maart gelanceerd, als voortzetting van het overgenomen GrandCentral. Gebruikers krijgen een nieuw telefoonnummer en kunnen regels definieren voor het forwarden van een inkomend gesprek. Voor uitgaande gesprekken wordt gebruik gemaakt van het IP-netwerk van Bandwidth.com, zodat gesprekken binnen de VS en Canada goedkoop zijn. Het gaat om een call-back service, waarbij de gebruiker zowel het nummer opgeeft van degene die hij wil bellen, als zijn eigen nummer (vast of mobiel) dat hij daarvoor wil gebruiken. Verder zijn er diverse features, zoals het ontvangen van SMS-berichten als e-mail en het versturen van een SMS, waarbij niet het SMS-tegoed maar de databundel wordt aangesproken.
Google Voice is niet openbaar toegankelijk en alleen op uitnodiging beschikbaar, alsmede naar verluid voor enkele honderduizenden oorspronkelijke GrandCentral-gebruikers.
Op 27 september diende AT&T, dat Google als een van de luidruchtigste verdedigers van net neutrality omschreef, een klacht in bij de FCC over de beperkingen van Google Voice. De beschuldigingen daarin zijn de volgende:
- Google Voice blokkeert systematisch uitgaande gesprekken naar bepaalde ‘rural communities’, kennelijk om de kosten te verlagen. In juni 2007 verbood het Wireline Competition Bureau ‘call blocking’ omdat dat de betrouwbaarheid van het nationale telefoonnetwerk ondermijnt.
- Zelfs als Google beweert dat het geen ‘common carrier’ is en dus niet gehouden is aan deze regel, dan geldt dat wel voor Bandwidth.com.
- Google Voice is in ieder geval een ‘Internet application’ en dus gehouden aan het Internet Policy Statement van de FCC. De vierde regel daarvan stelt dat de consument recht heeft op concurrentie tussen ‘network providers, application and service providers, and content providers’. Door ‘call blocking’ toe te passen, bevoordeelt Google Voice zichzelf.
- Google schendt ook de vijfde regel over non-discriminatie (‘a provider cannot block fair access to another provider’).
- AT&T roept de FCC op een einde te maken aan ‘traffic pumping’. Sommige aanbieders maken gebruik van de hoge termination fees in landelijke gebieden door juist daar bijvoorbeeld sekslijnen te exploiteren. Als deze gebeld worden door abonnees van de grote operators, dan dragen zij deze fees af aan de rural operator, die naar verluid in sommige gevallen de inkomsten deelt met de exploitant van de sekslijn.
Het verweer van Google kwam direct:
- De hoge termination fees van rural operators zijn de boosdoeners en worden dikwijls misbruikt voor het geven van kick-backs aan exploitanten van sekslijnen.
- Google Voice is een gratis software-applicatie die niet onder de ‘common carrier’ verplichtingen valt.
- Het is niet bedoeld als vervanging van traditionele telefonie. Voor het gebruik van Google Voice is een vaste of mobiele verbinding noodzakelijk.
- Google Voice is op ‘invitation only’, met een beperkt aantal gebruikers.
De FCC wil nu over een aantal zaken extra informatie van Google, dat tot 28 oktober heeft om te reageren:
· Hoe is de routing van een gesprek? Er is onderscheid te maken tussen inkomend (door call forwarding) en uitgaand (via het web, mobiel of mailbox) verkeer.
· Zijn er beperkingen in de mogelijkheid om nummers te bellen? Hoe worden mensen daarvan op de hoogte gesteld?
· Is de service gratis? Zo ja, blijft dat zo en hoe is dan de funding ervan?
· Hoeveel gebruikers zijn er? Blijft Google Voice op ‘invitation only’? Wat betekent dit precies?
· Wat is de status van Google Voice: concurreert het met ‘telecommunications services’ zoals gedefinieerd in de telecomwat van 1934? Is het een reseller?
· Waarom en hoe blokkeert Google Voice bepaalde nummers? Worden deze individueel geselecteerd of op basis van geselecteerde centrales?
Dat de FCC een officieel onderzoek instelt, mede naar aanleiding van de klacht van AT&T, is voor Google een tegenvaller, maar het is natuurlijk de plicht van de FCC. Alle klachten moeten serieus genomen worden. De antwoorden van Google op het onderzoek van de FCC mogen met spanning afgewacht worden, vooral waar het gaat om het business model: hoe denkt Google geld te gaan verdienen aan Google Voice? Het is de eeuwige vraag die ook andere diensten, zoals YouTube en Twitter, achtervolgt.
Opvallend is dat AT&T in zijn klacht schrijft dat ‘Google Voice claimed for itself a significant advantage over providers offering competing services’. Nu is dat in financieel opzicht zonder meer een feit, want termination kan in bepaalde gebieden erg duur zijn, maar commercieel gezien is dat in ieder geval onjuist. Door bellen naar bepaalde nummers onmogelijk te maken, heeft Google Voice immers een marketingnadeel ten opzichte van concurrenten die dat niet doen.
Verder stelt AT&T de common carrier verplichtingen op één lijn met de principes van net neutrality. AT&T propageert dat net neutrality niet alleen zou moeten gelden voor network providers, maar ook voor application, service en content providers. Toch is de vraag of dit juist is. Net neutrality speelt zich af op het wholesaleniveau, waarbij de rol van de netwerkeigenaar aan banden wordt gelegd. De common carrier verplichtingen liggen op het retail niveau en beschrijven de verplichtingen die dienstenaanbieders hebben ten opzichte van eindgebruikers.
Ook Google doet een betwistbare uitspraak: Google Voice zou niet bedoeld zijn als ‘replacement for traditional phone service – in fact you need an existing land or wireless line to use it’. Natuurlijk past deze omschrijving bij het call-back karakter, maar als gesprekken on-net plaatsvinden is er wel degelijk sprake van een over-the-top (OTT) dienst. Google spreekt van ‘traditional phone service’, maar wat betekent dit? Er moet voor worden gewaakt netwerk en diensten door elkaar te halen. Daarbij is er voor partijen als AT&T zowel de common carrier verplichting (iedereen die aangesloten is laten bellen en gebeld worden) als de universal service obligation (USO: iedereen die op het netwerk aangesloten wil worden moet dat ook). USO is er voor Google in ieder geval niet, en door de nadruk op het call-back karakter te leggen, hoopt Google aan de omschrijving als common carrier te ontkomen. Ook moet bedacht worden dat Google louter een call management service biedt: abonnees in landelijke gebieden kunnen altijd nog gebeld worden door Google Voice uit te schakelen. AT&T lijkt dan ook weinig kans van slagen te hebben met zijn oproep aan de FCC.
De beperkingen van Google Voice kunnen opgevat worden als oproep om iets te doen aan de hoge termination fees die kleine netwerkoperators vragen. Zoals uit hun brieven blijkt, ergeren Google en AT&T zich evenzeer aan het misbruik door rural operators. Tegenstanders houden echter vol dat ‘traffic pumping’ volstrekt legaal is en zelfs goed is voor de werkgelegenheid in landelijke gebieden. Op basis van hoge termination fees kunnen in dat soort gebieden namelijk call centers geexploiteerd worden, wat leidt tot werkgelegenheid. De FCC verzet echter tegen deze vorm van revenue sharing, waarbij een exploitant via een kick-back geld krijgt van een operator. Daarvoor zijn termination fees immers niet bedoeld; zij zijn ervoor om landelijke operators, met beperkte schaalgrootte, een marge-impuls te geven. Tegelijkertijd overigens klagen de rural operators over het feit dat AT&T al enige tijd weigert termination fees aan enkele van hen af te dragen, uit protest tegen het vermeende misbruik ervan.
Eén ding is duidelijk: er is hier sprake van een botsing van de oude telecomwereld, waarin netwerk en diensten sterk vervlochten zijn, en de internetwereld, waarin telefonie niet meer is dan een applicatie. De FCC staat nu voor de zware taak ‘to meet the twain’. De consument zal het immers een zorg zijn hoe de dienst gedefinieerd is, als hij maar kan bellen en gebeld worden. En als oude aanbieders geen ‘call blocking’mogen doen, waarom nieuwe dan wel? Intussen heeft een ‘bipartisan’ groep van 20 zowel democraticshe als republikeinse parlementsleden de FCC laten weten dat het ongelukkig is met de keuze van Google om bepaalde nummers uit te sluiten van Google Voice.
Toch is er voor Google nog een uitweg. Het beroept zich namelijk op innovatie. Door gesprekken naar landelijke nummers te blokkeren, kan Google Voice zich een positie in de markt verwerven en innovatie (zijn call management services, in wezen een vorm van unified communications) beschikbaar maken voor het grote publiek. Google Voice bespaart zich hiermee de nodige kosten. Essentieel is dan wel dat het blokkeren deel is van een interimstrategie. Als de principes van de common carrier uiteindelijk ook voor Google Voice moeten opgaan, dan impliceert dit dat het huidige Google Voice de eerste stap is in een evolutie, ofwel de eerste stap op de ‘ladder of investment’. Door zich eerst een positie te verwerven, kan het vervolgens zijn positie verstevigen door de nodige investeringen te doen. Dat maakt de vragen van de FCC in één klap relevant: Wat is het business model? Blijft het gratis? Blijft het ‘invitation only’?
Wellicht volgt Google Voice het voorbeeld van Skype: bellen naar bepaalde gebruikers is gratis (in Skype’s geval: de on-net calls naar andere Skype-abonnees) en voor bellen naar andere nummers (in Skype’s geval: vaste en mobiele nummers) is het aanhouden van een beltegoed nodig. Google zou het beltegoed, dat nu alleen van toepassing is voor internationale gesprekken, kunnen aangespreken voor het bellen van bepaalde rurale nummers. Voordeel daarvan zou zijn dat ook Google’s betaaldienst, Google Checkout, een extra impuls krijgt en Google een billing relatie opbouwt met zijn gebruikers. Dat is een asset die vooralsnog gekoesterd wordt door traditionele operators en hen een flink voordeel geeft ten opzichte van over-the-top (OTT) aanbieders zoals Google.
Concluderend kunnen we stellen dat er twee zaken zijn waar eigenlijk niemand gelukkig mee is:
- Het misbruik van hoge termination fees in landelijke gebieden. Het is aan de FCC om daar iets aan te doen. Intussen heeft het een onderzoek gestart naar de ‘middle market’, waardoor de backbonekosten op een rij worden gezet om tot een nieuwe fee-structuur te kunnen komen.
- Het uitsluiten van landelijke abonnees van Google Voice. Als het eerste probleem opgelost is, is ook dit probleem uit de wereld. Daarnaast is het aan Google om te bepalen of het van Google Voice meer wil maken dan een call management service.
Door nu over Google te klagen bij de FCC, schiet AT&T mogelijk zichzelf in de voet, want het dwingt Google ertoe de volgende stappen in zijn evolutie te zetten op weg naar een volwaardige common carrier status. En dan heeft AT&T er pas echt een geduchte concurrent bij.
